2025年4月3日，美国总统特朗普签署了关于关税的行政命令。
但著名财经记者James Surowiecki发文指出了美国存在虚假关税税率的问题：他们实际上并没有像他们所说的那样计算关税税率+非关税壁垒。相反，对每个国家来说，他们只是把美国对那个国家的贸易逆差除以这个国家对美国的出口。所以美国对印尼有179亿美元的贸易逆差，它对美国的出口是280亿美元，17.9美元/ 28美元=64%（美国对印尼征收32%的对等关税），特朗普声称这是印尼对美国征收的关税税率。类似的计算方式在欧盟和越南身上同样适用。
以下为金色财经编译特朗普行政令全文：
以互惠关税监管进口，纠正导致美国年度商品贸易逆差长期居高不下的贸易行为
总统行动
依据美利坚合众国宪法和法律赋予我作为总统的权力，包括《国际紧急经济权力法》（《美国法典》第 50 编第 1701 条及后续条款）（IEEPA）、《国家紧急状态法》（《美国法典》第 50 编第 1601 条及后续条款）（NEA）、经修订的 1974 年《贸易法》第 604 条（《美国法典》第 19 编第 2483 条）以及《美国法典》第 3 编第 301 条，
我，美利坚合众国总统唐纳德・J・特朗普，认定如下潜在状况构成对美国国家安全和经济的非同寻常且极为严重的威胁：双边贸易关系缺乏互惠性、关税税率和非关税壁垒存在差异，以及美国贸易伙伴的经济政策压低了国内工资水平和消费。美国年度商品贸易逆差长期居高不下就是这些状况的体现。这种威胁全部或在很大程度上源自美国以外，来自主要贸易伙伴的国内经济政策以及全球贸易体系的结构性失衡。特此就这一威胁宣布国家进入紧急状态。
2025 年 1 月 20 日，我签署了《美国优先贸易政策总统备忘录》，指示政府调查美国年度商品贸易逆差长期居高不下的原因，包括此类逆差对经济和国家安全的影响及风险，并审查和识别其他国家的任何不公平贸易行为。2025 年 2 月 13 日，我签署了题为《互惠贸易和关税》的总统备忘录，指示对贸易伙伴的非互惠贸易行为展开进一步审查，并指出非互惠贸易行为与贸易逆差之间的关系。2025 年 4 月 1 日，我收到了这些调查的最终结果，今天我将基于这些结果采取行动。
美国年度商品贸易逆差长期居高不下，导致美国制造业基础空心化，抑制了美国扩大先进国内制造业产能的能力，破坏了关键供应链，并使美国国防工业基础依赖外国对手。美国年度商品贸易逆差长期居高不下，很大程度上是由于双边贸易关系缺乏互惠性。不同的关税税率和非关税壁垒使美国制造商难以在国外市场销售产品，这就是证明。美国主要贸易伙伴的经济政策也能证明这一点，这些政策压低了国内工资和消费，进而抑制了对美国出口产品的需求，同时人为提高了他们商品在全球市场的竞争力。这些状况引发了本行政命令旨在减轻和解决的国家紧急状态。
从 1934 年开始的几十年里，美国贸易政策一直围绕互惠原则制定。国会指示总统首先通过双边贸易协定，之后在全球贸易体系的框架下，从主要贸易伙伴那里争取互惠的降低关税税率。1934 年至 1945 年期间，行政部门谈判并签署了 32 项双边互惠贸易协定，旨在相互降低关税税率。1947 年至 1994 年，参与国进行了八轮谈判，达成了《关税与贸易总协定》（GATT）以及随后的七轮关税削减谈判。
然而，尽管一直承诺遵循互惠原则，但美国与其贸易伙伴之间的贸易关系却变得极不平衡，近年来尤为明显。战后国际经济体系基于三个错误假设：第一，如果美国带头在全球范围内放宽关税和非关税壁垒，世界其他国家也会效仿；第二，这种自由化最终会使各国经济趋同，美国贸易伙伴的国内消费占比会向美国靠拢；第三，这样一来，美国就不会出现长期巨额商品贸易逆差。
这个框架引发的一系列事件、达成的协议和作出的承诺，既没有带来互惠，也没有普遍提高外国经济体相对于美国国内的消费水平。这些情况反而导致美国年度商品贸易逆差长期居高不下，成为全球贸易体系的一个特征。
简而言之，虽然世界贸易组织（WTO）成员同意在最惠国（MFN）基础上约束各自的关税税率，从而向所有 WTO 成员提供最优惠的关税税率，但他们并未同意将关税税率约束在同样低的水平，也未同意以互惠方式适用关税税率。因此，根据世界贸易组织的数据，美国的简单平均最惠国关税税率为 3.3%，属于世界上最低的行列之一，而美国的许多主要贸易伙伴，如巴西（11.2%）、中国（7.5%）、欧盟（5%）、印度（17%）和越南（9.4%），其简单平均最惠国关税税率则明显更高。
此外，这些平均最惠国关税税率掩盖了不同经济体对特定产品征收的关税税率之间更大的差异。例如，美国对进口乘用车（内燃机驱动）征收 2.5% 的关税，而欧盟（10%）、印度（70%）和中国（15%）对同一产品征收的关税要高得多。对于网络交换机和路由器，美国的关税为 0%，但印度（10%）对类似产品征收的税率更高。巴西（18%）和印度尼西亚（30%）对乙醇征收的关税高于美国（2.5%）。对于糙米，美国的最惠国关税为 2.7%（从价等效），而印度（80%）、马来西亚（40%）和土耳其（平均 31%）征收的税率更高。苹果可以免税进入美国，但在土耳其（60.3%）和印度（50%）却并非如此。
同样，非关税壁垒也使美国制造商无法在全球市场获得互惠的准入机会。《2025 年全国贸易估计报告：国外贸易壁垒》（NTE）详细列举了全球各地针对美国出口产品的大量非关税壁垒，按贸易伙伴逐一进行了说明。这些壁垒包括进口壁垒和许可证限制、海关壁垒和贸易便利化方面的缺陷、贸易技术壁垒（例如不必要的贸易限制标准、合格评定程序或技术法规）、在不促进安全目标的情况下不必要地限制贸易的卫生和植物卫生措施、专利、版权、商业秘密和商标制度不完善以及知识产权执法不力、歧视性的许可要求或监管标准、跨境数据流动壁垒和影响数字产品贸易的歧视性做法、投资壁垒、补贴、反竞争行为、对国内国有企业的偏袒、政府在保护劳工和环境标准方面的失职、贿赂和腐败。
此外，非关税壁垒还包括美国贸易伙伴的国内经济政策和做法，如货币操作和增值税及其相关的市场扭曲，这些政策和做法抑制了国内消费，增加了对美国的出口。这种缺乏互惠的情况很明显，美国的消费占国内生产总值（GDP）的比例约为 68%，而在其他国家，如爱尔兰（27%）、新加坡（31%）、中国（39%）、韩国（49%）和德国（50%），这一比例要低得多。
与此同时，美国解决这些失衡问题的努力陷入了停滞。贸易伙伴多次阻挠多边和诸边解决方案，包括在新一轮关税谈判以及规范非关税壁垒的努力中。同时，由于美国经济对进口的开放程度过高，在双边贸易谈判中，美国的贸易伙伴几乎没有动力为美国出口产品提供互惠待遇。
这些结构性不对称导致了美国年度商品贸易逆差长期居高不下。即使对于那些美国偶尔会与之出现双边贸易顺差的国家，针对美国出口产品设置的关税和非关税壁垒的累积，也可能使顺差比没有这些壁垒时要小。在当今的经济和地缘政治环境下，任由这些不对称情况持续下去是不可持续的，因为它们会对美国国内生产产生影响。一个国家的国内生产能力是其国家安全和经济安全的基石。
我在 2017 年的首届政府以及拜登政府在 2022 年都认识到，增加国内制造业对美国国家安全至关重要。根据 2023 年联合国的数据，美国制造业产出占全球制造业产出的比例为 17.4%，低于 2001 年 28.4% 的峰值。
随着时间的推移，美国制造业产出的持续下降降低了美国的制造业产能。在某些先进工业领域，如汽车、造船、制药、科技产品、机床以及基础和金属加工行业，维持强大且有韧性的国内制造业产能的需求尤为迫切。因为一旦竞争对手在这些领域获得足够的全球市场份额，美国的生产能力可能会永久性削弱。扩大国防工业部门的制造业产能也至关重要，这样美国才能制造出保护国内外利益所需的国防物资和装备。
事实上，由于美国向其他国家供应了大量军事装备，美国的军事物资储备过低，无法满足美国国防利益的需求。此外，美国国防企业必须在包括生物制造、电池和微电子在内的一系列关键领域开发新的先进制造技术。如果美国希望维持有效的安全保护伞，保护本国公民、国土以及盟友和伙伴，就需要拥有庞大的上游制造和商品生产生态系统，以便在不过度依赖关键投入品进口的情况下制造这些产品。
美国对外国商品供应商的依赖程度不断增加，也损害了美国的经济安全，使美国供应链容易受到地缘政治干扰和供应冲击的影响。近年来，美国经济在这方面的脆弱性在新冠疫情期间暴露无遗，当时美国人难以获得基本产品。后来胡塞武装开始袭击中东的货船时，这种脆弱性再次显现。
美国制造业产能的下降还以其他方式威胁着美国经济，包括导致制造业岗位流失。1997 年至 2024 年期间，美国约流失了 500 万个制造业岗位，经历了历史上制造业就业人数降幅最大的时期之一。而且，许多制造业岗位流失集中在特定地理区域。在这些地区，制造业岗位的流失导致家庭组建率下降，并引发了其他社会问题，如阿片类药物滥用，给美国经济带来了沉重代价。
美国竞争力的未来取决于扭转这些趋势。如今，制造业仅占美国国内生产总值的 11%，但却贡献了 35% 的美国生产力增长和 60% 的出口。重要的是，美国制造业是美国创新的主要驱动力，占所有专利的 55% 和所有研发（R&D）支出的 70%。2003 年至 2017 年期间，美国跨国企业在中国的研发支出年均增长 13.6%，而同期在美国国内的研发支出年均仅增长 5%，这一事实证明了制造业与创新之间的紧密联系。此外，每一个制造业岗位能在其他相关行业创造 7 到 12 个新岗位，有助于推动和维持美国经济的发展。
正如一个不生产制成品的国家无法维持其国家安全所需的工业基础一样，一个无法生产本国所需粮食的国家也难以长期生存。2013 年 2 月 12 日的《总统政策指令 21：关键基础设施安全与恢复力》将食品和农业指定为 “关键基础设施部门”，因为它是被认为 “对美国至关重要的部门之一，其功能丧失或遭到破坏…… 将对安全、国家经济安全、国家公共卫生或安全，或上述任何事项的组合造成严重影响”。此外，在我卸任时，美国在农产品贸易方面存在顺差，但如今，这一顺差已不复存在。由于贸易伙伴设置了一系列新的非关税壁垒，美国农产品贸易顺差已被预计每年 490 亿美元的逆差所取代。基于上述原因，我特此宣布并下令：
第 1 节 国家紧急状态
作为美国总统，我最重要的职责是确保国家及其公民的国家安全和经济安全。
我已宣布国家进入紧急状态，这一紧急状态源于美国年度商品贸易逆差长期居高不下的状况。仅在过去 5 年里，贸易逆差就增长了超过 40%，在 2024 年达到 1.2 万亿美元。这一贸易逆差反映了贸易关系中的不对称性，这种不对称性导致国内生产能力萎缩，尤其是美国制造业和国防工业基础的生产能力。这些不对称性还影响了美国生产商的出口能力，进而影响了他们的生产积极性。
具体而言，这种不对称性不仅包括外国贸易伙伴之间关税税率的非互惠差异，还包括外国贸易伙伴广泛使用的非关税壁垒。这些非关税壁垒降低了美国出口产品的竞争力，同时人为提高了他们自身商品的竞争力。这些非关税壁垒包括贸易技术壁垒、不科学的卫生和植物卫生规则、知识产权保护不足、抑制国内消费（如压低工资）、薄弱的劳工、环境及其他监管标准和保护措施，以及腐败现象。即使美国与某一贸易伙伴的关税税率相近，这些非关税壁垒也会导致严重的贸易失衡。
这些失衡状况的累积效应是资源从国内生产商转移到外国公司，减少了国内制造商的扩张机会，进而导致制造业岗位流失、制造业产能下降以及包括国防工业部门在内的工业基础萎缩。与此同时，外国公司更有能力扩大生产规模、再投资于创新，并在全球经济中竞争，这对美国的经济和国家安全造成了损害。
某些关键和先进工业部门缺乏足够的国内制造业产能，这是美国年度商品贸易逆差长期居高不下的另一个后果，也损害了美国的经济和国家安全，使美国经济在面对供应链中断时更加脆弱。最后，美国年度商品贸易逆差长期居高不下，以及随之而来的工业产能损失，影响了军事战备状态。只有通过迅速采取纠正行动，重新平衡美国的进口流量，才能弥补这种脆弱性。随着近期国外武装冲突的增加，这种对军事战备状态和美国国家安全态势的影响尤为严重。我呼吁公共部门和私营部门共同努力，巩固美国在国际经济中的地位。
第 2 节 互惠关税政策
美国的政策是通过对所有贸易伙伴（本命令另有规定的除外）的所有进口商品加征从价税，重新平衡全球贸易流量。对所有贸易伙伴的所有进口商品加征的从价税初始税率为 10%。此后不久，对本命令附件一所列贸易伙伴的进口商品，加征的从价税将按照附件一所列税率上调。这些加征的从价税将持续适用，直至我判定上述潜在状况得到改善、解决或缓解。
第 3 节 实施
(a) 除本命令另有规定外，所有进口到美国关税领土的物品，应依法加征 10% 的从价税率。该税率适用于 2025 年 4 月 5 日东部夏令时间凌晨 12:01 及以后申报消费或从仓库提取用于消费的货物，但在 2025 年 4 月 5 日东部夏令时间凌晨 12:01 之前已在装货港装上船舶并处于最后一程运输途中，且在 2025 年 4 月 5 日东部夏令时间凌晨 12:01 及以后申报消费或从仓库提取用于消费的货物，免征此加征关税。
此外，除本命令另有规定外，2025 年 4 月 9 日东部夏令时间凌晨 12:01 起，所有从本命令附件一所列贸易伙伴进口到美国关税领土的物品，应依法适用附件一所规定的特定国家从价税率。该税率适用于 2025 年 4 月 9 日东部夏令时间凌晨 12:01 及以后申报消费或从仓库提取用于消费的货物，但在 2025 年 4 月 9 日东部夏令时间凌晨 12:01 之前已在装货港装上船舶并处于最后一程运输途中，且在 2025 年 4 月 9 日东部夏令时间凌晨 12:01 及以后申报消费或从仓库提取用于消费的货物，不适用附件一所列特定国家从价税率。这些特定国家从价税率适用于根据美国所有现有贸易协定条款进口的所有物品，但以下另有规定的除外。
(b) 本命令附件二所列的以下货物，应依法免征本命令规定的从价税率：(i)《美国法典》第 50 编第 1702 (b) 条涵盖的所有物品；(ii) 根据 1962 年《贸易扩张法》第 232 条征收关税，并在 2018 年 3 月 8 日第 9704 号公告（《调整美国铝进口》，经修订）、2018 年 3 月 8 日第 9705 号公告（《调整美国钢铁进口》，经修订）、2020 年 1 月 24 日第 9980 号公告（《调整美国衍生铝制品和衍生钢铁制品进口》，经修订）、2025 年 2 月 10 日第 10895 号公告（《调整美国铝进口》）和 2025 年 2 月 10 日第 10896 号公告（《调整美国钢铁进口》）中宣布的所有钢铁和铝制品及其衍生品；(iii) 根据经修订的 1962 年《贸易扩张法》第 232 条征收额外关税，并在 2025 年 3 月 26 日第 10908 号公告（《调整美国汽车和汽车零部件进口》）中宣布的所有汽车和汽车零部件；(iv) 附件二所列的其他产品，包括铜、药品、半导体、木材制品、某些关键矿产以及能源和能源产品；(v) 来自适用《美国协调关税表》（HTSUS）第 2 栏税率的贸易伙伴的所有物品；(vi) 根据 1962 年《贸易扩张法》第 232 条未来行动可能征收关税的所有物品。
(c) 本命令确定的税率是在适用于此类进口物品的任何其他关税、费用、税款、收费或征费之外额外征收的，但本节 (d) 和 (e) 小节另有规定的除外。
(d) 对于来自加拿大的物品，根据 2025 年 2 月 1 日第 14193 号行政命令（《对非法毒品经美国北部边境流入相关问题加征关税》，经 2025 年 2 月 3 日第 14197 号行政命令《美国北部边境局势进展》和 2025 年 3 月 2 日第 14231 号行政命令《对非法毒品经美国北部边境流入相关问题加征关税的修订》修订），我已对某些货物加征关税，以应对因非法毒品经美国北部边境流入而引发的国家紧急状态。对于来自墨西哥的物品，根据 2025 年 2 月 1 日第 14194 号行政命令（《对美国南部边境局势加征关税》，经 2025 年 2 月 3 日第 14198 号行政命令《美国南部边境局势进展》和 2025 年 3 月 2 日第 14227 号行政命令《对美国南部边境局势加征关税的修订》修订），我已对某些货物加征关税，以应对因非法毒品和非法移民经美国南部边境流入而引发的国家紧急状态。由于这些边境紧急关税行动，根据《美国协调关税表》总注释 11 的规定，包括第 98 章第 XXIII 分章和第 99 章第 XXII 分章中与《美国 - 墨西哥 - 加拿大协定》（USMCA）相关的任何待遇，加拿大或墨西哥的所有货物继续有资格以这些优惠条款进入美国市场。然而，目前不符合 USMCA 原产资格的加拿大或墨西哥的所有货物，需额外缴纳 25% 的从价关税，而从加拿大进口且不符合 USMCA 原产资格的能源或能源资源以及钾肥，目前需额外缴纳较低的 10% 从价关税。
(e) 根据本命令条款，对从加拿大或墨西哥进口的物品征收的任何从价税率，不应在本节 (d) 小节所述现有命令规定的从价税率基础上额外征收。如果本节 (d) 小节中确定的这些命令被终止或暂停，符合 USMCA 原产资格的加拿大和墨西哥的所有物品将不再征收额外的从价税率，而不符合 USMCA 原产资格的物品将征收 12% 的从价税率。然而，这些对从加拿大和墨西哥进口物品征收的从价税率，不适用于能源或能源资源、钾肥，以及在美国实质性完成组装且根据 USMCA 有资格享受免税待遇的物品的零部件。
(f) 更普遍地说，本命令规定的从价税率仅适用于受该税率约束物品的非美国原产部分，前提是该物品价值的至少 20% 原产于美国。就本小节而言，“美国原产成分” 是指物品中完全在美国生产或在美国进行实质性加工的零部件的价值。美国海关与边境保护局（CBP）在法律允许的范围内，有权要求收集与进口物品有关的此类信息和文件（包括在报关时），以便 CBP 确定和核实物品的美国原产成分价值，以及确定和核实物品是否在美国实质性完成生产。
(g) 除根据《美国联邦法规》第 19 编第 146.43 条定义的有资格以 “国内状态” 入境的物品外，需缴纳本命令第 2 节规定关税且在 2025 年 4 月 9 日东部夏令时间凌晨 12:01 及以后进入对外贸易区的受约束物品，必须以《美国联邦法规》第 19 编第 146.41 条定义的 “特许外国状态” 进入。
(h) 《美国法典》第 19 编第 1321 (a)(2)(A)-(B) 条规定的小额免税待遇，仍适用于本节 (a) 小节所述的物品。《美国法典》第 19 编第 1321 (a)(2)(C) 条规定的小额免税待遇，在商务部长通知总统已建立足够系统，能够全面、快速地处理和收取本节规定的原本有资格享受小额免税待遇物品的关税收入之前，仍适用于本节 (a) 小节所述的物品。在该通知发出后，《美国法典》第 19 编第 1321 (a)(2)(C) 条规定的小额免税待遇将不再适用于本节 (a) 小节所述的物品。
(i) 2025 年 4 月 2 日关于来自中国低价值进口商品的《进一步修订对中华人民共和国合成阿片类药物供应链相关进口商品加征关税的行政命令》不受本命令影响，所有与涵盖物品相关的关税和费用应按该命令要求和详细规定进行征收。
(j) 为降低转运和逃避关税的风险，本命令或任何后续命令对原产于中国的物品所征收的所有从价税率，同样适用于原产于香港特别行政区和澳门特别行政区的物品。
(k) 为确定本命令所述的税率，对《美国协调关税表》进行本命令附件中规定的修改。这些修改将在本命令附件规定的日期生效。
(l) 除非本命令另有明确说明，此前与外国贸易伙伴贸易相关的任何总统公告、行政命令或其他总统指令或指南，若与本命令的指示不一致，则在必要范围内予以终止、暂停或修改，以确保本命令充分生效。
第 4 节 修改权力
(a) 商务部长和美国贸易代表，在与国务卿、财政部长、国土安全部长、总统经济政策助理、贸易和制造业高级顾问以及总统国家安全事务助理协商后，如果本行动未能有效解决上述紧急情况，包括总体贸易逆差增加，或美国贸易伙伴近期以威胁美国经济和国家安全利益的方式扩大非互惠贸易安排等情况，则应向我建议采取必要的额外行动。
(b) 如果任何贸易伙伴针对本行动通过对美国出口商品征收进口关税或采取其他措施进行报复，我可以进一步修改《美国协调关税表》，提高或扩大本命令所征收关税的范围，以确保本行动的有效性。
(c) 如果任何贸易伙伴采取重大措施纠正非互惠贸易安排，并在经济和国家安全事务上与美国充分协调一致，我可以进一步修改《美国协调关税表》，降低或缩小本命令所征收关税的范围。
(d) 如果美国制造业产能和产出继续恶化，我可以进一步修改《美国协调关税表》，提高本命令所征收的关税。
第 5 节 执行权力
授权商务部长和美国贸易代表，在与国务卿、财政部长、国土安全部长、总统经济政策助理、贸易和制造业高级顾问、总统国家安全事务助理以及国际贸易委员会主席协商后，行使《国际紧急经济权力法》赋予总统的所有必要权力，以执行本命令。各行政部门和机构应在其职权范围内采取一切适当措施执行本命令。
第 6 节 报告要求
授权美国贸易代表，在与国务卿、财政部长、商务部长、国土安全部长、总统经济政策助理、贸易和制造业高级顾问以及总统国家安全事务助理协商后，按照《国家紧急状态法》第 401 (c) 条（《美国法典》第 50 编第 1641 (c) 条）和《国际紧急经济权力法》第 204 (c) 条（《美国法典》第 50 编第 1703 (c) 条）的规定，定期向国会提交关于本命令所宣布国家紧急状态的报告和最终报告。
第 7 节 一般规定
(a) 本命令的任何内容均不得被解释为损害或以其他方式影响：(i) 法律赋予行政部门、机构或其负责人的权力；或(ii) 管理和预算办公室主任与预算、行政或立法提案相关的职能。
(b) 本命令应依据适用法律并在有拨款的情况下执行。
(c) 本命令无意且并未赋予任何一方在法律或衡平法上可对美国、其部门、机构或实体、其官员、雇员或代理人，或任何其他人强制执行的任何实质性或程序性权利或利益。
唐纳德・J・特朗普白宫2025 年 4 月 2 日
